Fare for at norsk åpenhetstiltak blir verdiløst

Denne saken er basert på vårt høringsinnspill til behandlingen av statsbudsjettet i næringskomiteen på Stortinget. Se også: Statsbudsjettet 2023 (kapitler fordelt til næringskomiteen).

Den 5. oktober skrev vi en sak om det kommende registeret for reelle rettighetshavere. Registeret skal vise hvilke personer som faktisk står bak selskap. Dette gjør det blant annet mulig å vite om en underleverandør av et statlig selskap egentlig kontrolleres av en sanksjonert russisk oligark. Norge er blant svært få europeiske land som ikke har et slikt register, men til gjengjeld så det ut som registeret, som skal komme rett over nyttår, blir blant de beste på flere områder.

I statsbudsjettet for 2023 har imidlertid regjeringen foreslått å kutte all finansiering til ferdigutvikling av registeret for reelle rettighetshavere. Hvis dette vedtas får Norge et ufullstendig og verdiløst register.

Hvorfor er et register over reelle rettighetshavere viktig?

Muligheten til å skjule eierskap av selskaper, truster og andre juridiske enheter åpner opp for muligheter for skatteunndragelser, korrupsjon, hvitvasking og økonomisk kriminalitet. I den internasjonale agendaen knyttet til å håndtere sanksjonsomgåelse, hvitvasking og skatteunndragelser er det særlig ett tiltak som har utkrystallisert seg som av spesiell betydning – robuste nasjonale registre over hvem som er de reelle eierne av foretak og juridiske enheter, såkalte registre over reelle rettighetshavere.

Et register for reelle rettighetshavere av god kvalitet vil være et viktig verktøy for privat sektors etterlevelse av hvitvaskingsreglene, og vil kunne medføre betydelige kostnadsbesparelser og effektiviseringsgevinster. De senere årene har de største finansforetakene økt bemanningen innen anti-hvitvaskingsområdet med flere hundre nye ansatte. Registeret vil også være et viktig verktøy for myndigheter, journalister og sivilt samfunn.

Kutt i registeret

Nærings- og fiskeridepartementet har i sitt forslag til statsbudsjett for 2023 foreslått å kutte all finansiering for ferdigutvikling av register for reelle rettighetshavere. Departementet begrunner dette med at første fase av registeret er ferdig utviklet.

Dette er et alvorlig kutt, og risikerer å være et sterkt tilbakeslag for et særdeles viktig verktøy for åpenhet om eierskap og kontroll av virksomheter.

Det som ikke kommer frem av departementets forslag er at registeret først skal være komplett innen 01.01.2024, og at flere av de mest sentrale funksjonene i registeret skal utvikles under fase 2, som var planlagt gjennomført i 2023. Brønnøysundregistrene har estimert at utviklingskostnadene i fase 2 er på 23 millioner kroner. Departementet beskriver ikke hvordan Brønnøysundregistrene skal finansiere ferdigutviklingen av fase 2, og prosjektet risikerer nå å stanse opp med et ufullstendig og verdiløst register.

Det er svært lite troverdig at Brønnøysundregistrene skal kunne finansiere ferdigstillingen av registeret uten tilleggsbevilgninger. Det er bevilget 8,2 millioner kroner i økte driftsmidler i forbindelse med igangsetting av registeret i en basisfunksjonalitet. Økte driftskostnader må sees i sammenheng med behovet for store utgifter knyttet til brukerveiledning av over 400.000 registreringspliktige virksomheter som skal innrapportere opplysninger av reelle rettighetshavere for første gang. Det er derfor usikkert om noen av disse midlene vil kunne brukes til videre utvikling av registeret.

Vi vil advare mot en situasjon hvor man avbryter arbeidet, eller nedskalerer finansieringen slik at ferdigstillingen må gjennomføres over flere år. Det medfører betydelige kostnader ved å avbryte utviklingen av registeret for så å skulle "starte opp igjen" senere, nå som arbeidet er i gang og en rekke personer er fullt involvert i utviklingen av registeret. Utsettelse av prosjektet vil blant annet potensielt medføre en del ekstra kostnader og risikoer for at personer med viktig kompetanse kan være opptatt med andre oppgaver når prosjektet starter opp igjen.

Det fremstår på alle måter som det samfunnsøkonomisk minst hensiktsmessige å kutte finansieringen for ferdigstilling av registeret i 2023.

Hvorfor er fase 2 kritisk?

Fase 1 av registeret vil etablere systemene som vil gi en rekke rapporteringspliktige virksomheter mulighet til å selv legge inn identitet på de personer som reelt eier eller utøver kontroll over virksomhetene. Men innrapporteringsløsningen for en rekke virksomheter vil først komme på plass i fase 2. I tillegg vil alle funksjonene som skal sørge for at opplysningene etterprøves, først komme i fase 2.

Flere av systemene som skal utvikles i fase 2 er nødvendige for at registeret skal etterleve Lov om register for reelle rettighetshavere. I fase 2 skal det blant annet utvikles

• system for registrering av forvaltere av utenlandske truster og lignende (§3-5)
• system for registrering av virksomheter på børs, NUF [norskregistrerte utenlandske foretak] (§3-6)
• system for å melde om uoverensstemmelser (§3-10)
• system for registrering av virksomheter på børs (§4-1)
• system for pålegg og tvangsmulkt (§5-1)

Innrapporteringsløsningen for de fleste virksomhetene hvor man kan forvente at det finnes aktører som ønsker å skjule sitt eierskap vil altså først komme på plass i fase 2.

Dersom utviklingen kuttes før det er ferdigutviklet vil registeret langt på vei være verdiløst som et verktøy mot skjult eierskap, da ingen av mekanismene for å sikre kvalitet i data er på plass. Det vil ikke ha noen effekt på åpenhet for eiere som ønsker å skjule identitet, da det ikke vil ha på plass noen tvangsmidler eller systemer for å oppdage mislighold og feil, og registeret vil dermed kun innebære økt rapporteringsbyrde for alle selskaper og rapporteringspliktige enheter.

Internasjonale ringvirkninger

Hvis Brønnøysundregistrene ikke mottar midler til å ferdigstille registeret, vil dette også medføre konsekvenser for Norges internasjonale forpliktelser. Dersom registeret ikke ferdigstilles utover fase 1, vil det norske registeret trolig ikke være i samsvar med de EØS-relevante forpliktelsene i EUs hvitvaskingsdirektiv om "Beneficial Ownership Registers". Dette gjelder blant annet manglende etterlevelse av en funksjon for å rapportere feil opplysninger i registeret.

Ved manglende gjennomføring av fase 2 vil Norge etter vår forståelse også være "non-compliant" – altså ikke etterleve minst to punkter under Financial Action Task Force sin anbefaling 24 under punkt C./ 11 og E. /18 om reelle rettighetshaver-registre. Manglende etterlevelse etter FATFs anbefalinger kan få betydelige økonomiske konsekvenser, dersom det medfører at Norge havner på FATFs gråliste.

Registeret må ferdigstilles

Norge trenger et fungerende register for reelle rettighetshavere. Dette vil vi imidlertid ikke få hvis regjeringen får viljen sin. Det er derfor helt essensielt at regjeringens forslag ikke vedtas i Stortinget.

Vi vil på det sterkeste oppfordre nærings- og fiskerikomiteen til å sørge for at prosjektet med utvikling av Register for reelle rettighetshavere får fortsette, slik at Norge kan få et fullverdig register innen 01.01.2024.

Vi ber Stortinget sikre ferdigstillingen av register for reelle rettighetshavere, ved å øke bevilgningen til Kap 904, post 21, spesielle driftsutgifter og øremerke 23 millioner kroner til fase 2 av utviklingen av register for reelle rettighetshavere.

Foto: I en rapport fra 2021 fant Transparency International Norge at Tjuvholmen peker seg ut som et område hvor eierskap er attraktivt for å skjule skitne penger. De fant blant annet bruk av kompliserte eierstrukturer, som gjør innsyn og identifisering av reelle rettighetshavere i selskaper vanskelig. hh oldman/Wikimedia Commons.